Kelompok yang paling mampu sering tidak pernah merasa sedang membangun kemampuannya. Mereka hanya terus mengerjakan sesuatu yang mereka pedulikan. - Wicarita
Papan nama itu masih berdiri di mulut gang. Catnya mengelupas, tiangnya agak miring, dan di pojoknya masih terbaca logo program yang dulu membentuk kelompok usaha bersama itu. Programnya datang lima tahun lalu membawa pelatihan manajemen, struktur pengurus, buku kas, dan sesi foto untuk laporan. Setahun kemudian programnya selesai, dan setahun setelah itu pengurusnya tak lagi berkumpul. Seratus meter dari papan itu, kelompok pengajian ibu-ibu masih bertemu setiap Kamis malam, bergiliran dari rumah ke rumah. Tidak ada yang pernah melatih mereka. Kasnya tercatat rapi, dan ketika seorang tetangga tertimpa musibah, bantuan terkumpul dalam semalam.
Penjelasan untuk keduanya biasanya sudah tersedia sebelum ada yang bertanya. Kelompok pertama dianggap gagal karena pelatihannya kurang, pendampingannya terlalu singkat, atau warganya kurang berkomitmen. Kelompok kedua dianggap kebetulan saja, hasil budaya setempat yang sulit ditiru. Kedua penjelasan itu menyimpan asumsi yang sama: kapasitas adalah sesuatu yang dibangun dengan sengaja, dan kalau gagal, berarti pembangunannya belum cukup.
Bisakah kapasitas dipesan seperti bangunan?
Derick Brinkerhoff dan Peter Morgan mengajukan pertanyaan yang langsung menyentuh asumsi itu. Dalam artikel pengantar sebuah simposium di jurnal Public Administration and Development (2010), mereka menulis bahwa pertanyaan kebijakan yang kritis adalah apakah capacity development (pengembangan kapasitas) memang bisa direncanakan sejak awal dan didukung oleh intervensi dari luar.
Pertanyaan itu terdengar akademik, tetapi taruhannya praktis. Hampir seluruh program kapasitas dirancang seperti proyek: ada sasaran, ada indikator, ada jadwal. Brinkerhoff dan Morgan tidak menolak cara itu. Mereka mencatat kondisi tempat kapasitas yang direncanakan (planned) paling mungkin berhasil: ada konsensus tentang arah kebijakan, tersedia dana, sasarannya nyata dan teknis, manajer senior bisa mengendalikan prosesnya, cara dan tujuannya bisa dikuantifikasi, dan hasilnya bisa diprogram.
Daftar itu layak dibaca dari arah sebaliknya. Konsensus, dana, kendali, dan sasaran yang terukur jarang hadir bersamaan, apalagi di tempat yang paling membutuhkan kapasitas. Di luar kondisi itu, merencanakan kapasitas seperti merencanakan proyek bangunan mulai kehilangan pegangan.
Kapasitas yang muncul dari interaksi
Alasannya ada pada cara mereka memahami kapasitas. Kerangka yang dikembangkan tim European Centre for Development Policy Management (ECDPM) bersandar pada teori sistem. Ada tiga postulat yang dipakai. Sistem terdiri atas komponen yang saling bersarang dan saling memengaruhi. Keluaran sistem adalah hasil interaksi antarkomponen, dan interaksi itu cenderung kompleks serta nonlinear. Sistem bertahan melalui proses emergent, yaitu proses yang timbul dari dalam, berupa adaptasi, pengorganisasian diri, dan kinerja.
Dari situ lahir definisi kapasitas sebagai kombinasi atribut, capability, dan relasi yang terus berkembang, yang memungkinkan sebuah sistem untuk ada, beradaptasi, dan berkinerja. Ada dua konsekuensi yang ditarik penulisnya. Kapasitas bersifat laten, hanya tampak ketika dipakai untuk mencapai sesuatu. Kapasitas juga muncul dari agency (daya bertindak) para pelaku di dalam sistem itu sendiri. Orang luar bisa membantu, tetapi kapasitas yang bertahan lahir ketika proses yang digerakkan dari dalam (endogenous) mendorong tumbuhnya capability.
Kalau kapasitas adalah relasi dan interaksi, sebagian besarnya tidak bisa dikirim lewat modul. Kepercayaan antaranggota, kebiasaan saling mengingatkan, dan kemampuan membagi tugas tanpa bertengkar hanya terbentuk ketika orang benar-benar mengerjakan sesuatu bersama, berulang kali, dengan taruhan yang mereka pedulikan.
Tiga cara kapasitas tumbuh
Brinkerhoff dan Morgan membedakan tiga strategi. Yang pertama adalah strategi terencana tadi. Yang kedua incrementalism: bergerak dengan penyesuaian dan intervensi kecil, mencoba berbagai perubahan, maju tersendat-sendat, dan belajar apa yang berhasil. Strategi ini, menurut analisis kasus ECDPM, paling cocok ketika konteksnya tidak stabil dan pilihan strategi sulit dipastikan. Akarnya panjang, sampai ke gagasan Charles Lindblom tentang muddling through, berjalan sambil meraba.
Strategi ketiga paling menarik: emergence, sebuah proses aksi kolektif yang sebagian besar tidak diarahkan, tetapi menghasilkan peningkatan kapasitas. Penulisnya menyebut bahan-bahannya: makna dan nilai bersama, identitas kolektif dan batas yang jelas tentang siapa yang termasuk, sumber daya yang bisa dipakai lentur, aturan perilaku dasar, dan ruang terlindung yang memberi otonomi untuk bereksperimen dan belajar. Dalam strategi ini, pengembangan kapasitas berpusat pada merawat relasi, lalu memanfaatkan peluang untuk meningkatkan kinerja. Strategi emergent, catat mereka, terlihat pada kasus-kasus ECDPM yang pengembangan kapasitasnya tidak didanai atau dirancang donor.
Perhatikan apa yang tidak ada dalam daftar bahan itu: pelatihan, struktur organisasi, dan indikator. Semua bahannya adalah kondisi, bukan kegiatan.
Sebuah jaringan yang tidak pernah menargetkan kapasitasnya
Contoh paling jelas dalam simposium itu datang dari Brasil. COEP, sebuah jaringan melawan kelaparan dan untuk kehidupan yang layak, didirikan oleh sekelompok kecil aktivis sosial. Dalam 16 tahun, jaringan itu hadir di semua negara bagian Brasil, menghimpun organisasi masyarakat sipil, lembaga pemerintah, dan perusahaan swasta di sekitar agenda pengentasan kemiskinan, ketimpangan, dan ketahanan pangan. Strukturnya tidak hierarkis. Jaringan di tingkat negara bagian bekerja otonom di bawah prinsip bersama dan koordinasi longgar. Programnya dijalankan relawan. Kantor kecil dengan staf bergaji baru dibentuk belakangan, ketika skala programnya menuntut.
Yang paling menarik adalah cara para anggota memandang kegiatannya. Menurut Brinkerhoff dan Morgan, pimpinan dan anggota COEP tidak menganggap program mereka sebagai upaya membangun kapasitas jaringan. Mereka hanya ingin memajukan misi mobilisasi sosial, memenuhi komitmen pada nilai kewargaan, dan mengurangi kemiskinan serta kelaparan. Strategi pengembangan kapasitas COEP, tulis penulisnya, sebagian besar informal dan tidak disadari: a by-product of managing and doing, efek samping dari mengelola dan mengerjakan. Tidak ada dana luar yang khusus untuk pengembangan kapasitas, sehingga COEP juga tidak terikat agenda, saran, atau aturan donor tentang struktur manajemen dan pelatihan keterampilan.
Cerita serupa datang dari Chad pada pertengahan hingga akhir 1990-an. Karena kemampuan pemerintah pusat menyediakan pendidikan dasar lemah, komunitas lokal membentuk perkumpulan orang tua murid. Perkumpulan itu lambat laun mengambil fungsi yang makin luas: merekrut dan menggaji guru, menghimpun dana lokal untuk operasional sekolah, dan mengawasi kinerja. Brinkerhoff dan Morgan menyebut perkumpulan itu sebagai laboratorium belajar bagi warga. Kemampuan berorganisasi yang tumbuh di sana kemudian meluas ke luar urusan sekolah: komunitas akhirnya sanggup berhadapan dengan pejabat publik, menuntut akuntabilitas, dan menekan agar mereka merespons.
Mengapa yang dikejar langsung justru sulit didapat
Dari COEP dan Chad, mekanismenya bisa dirumuskan begini. Ketika kapasitas dijadikan sasaran langsung, yang paling mudah dikerjakan adalah bagian yang bisa dihitung: jumlah peserta pelatihan, dokumen SOP, struktur pengurus. Bagian yang menentukan, yaitu relasi, nilai bersama, dan kebiasaan memecahkan masalah bersama, tidak bisa dijadikan kegiatan, sehingga tertinggal. Ketika yang dikejar adalah misi, orang terpaksa belajar mengatur uang, membagi tugas, dan menyelesaikan konflik karena misinya menuntut itu. Kapasitas menumpuk sebagai endapan dari pekerjaan.
Brinkerhoff dan Morgan menunjuk sisi lain dari jebakan itu. Tekanan pada donor untuk menunjukkan tolok ukur dan kemajuan jangka pendek mendorong pengembangan kapasitas ke kegiatan berisiko rendah yang mudah dihitung. Pemantauan dan evaluasi yang sibuk menabulasi indikator itu menutup ruang untuk belajar dan beradaptasi. Results-based management dan pendekatan lain yang berpusat pada output, tulis mereka, mungkin tidak cocok dengan kebutuhan proses yang kompleks.
Waktu juga ikut menentukan. Kapasitas COEP dan gereja-gereja di Papua Nugini, kasus lain dalam simposium itu, tumbuh dalam rentang yang panjang. Penulisnya juga mengutip riset Albert Hirschman di Amerika Latin: intervensi yang awalnya tampak gagal sering meninggalkan pengalaman dan bahan belajar yang menyumbang keberhasilan berikutnya. Pertumbuhan kapasitas, dengan kata lain, belum tentu terlihat dalam jangka waktu satu proyek.
Peran orang luar menyempit, tetapi tidak hilang
Semua ini mudah disalahbaca sebagai anjuran untuk membiarkan saja, seolah program dari luar tak ada gunanya. Simposium itu tidak mengatakan demikian. Di dunia nyata, tulis penulisnya, pengembangan kapasitas sering memadukan ketiga strategi: sasaran ditetapkan di awal, dengan kesadaran bahwa rencana akan disesuaikan sedikit demi sedikit seiring perubahan keadaan dan pembelajaran.
Dua kasus program besar yang dirancang donor, pendidikan di Pakistan dan reformasi pelayanan publik di Tanzania, menunjukkan bahwa sifat emergent itu bisa diakomodasi. Caranya dengan mengenali sejak awal penggerak perubahan lokal (local champions), serta memberi ruang bagi fleksibilitas, pembelajaran, dan adaptasi di dalam batas prosedur donor. Di Tanzania, unit pengelola reformasi bergeser setelah 2005 dari manajemen berbasis kendali ke kepemimpinan transformasional, sehingga mitra pelaksana punya ruang mengejar peluang yang muncul. Penulisnya menambahkan catatan yang adil: para pengkritik lembaga donor sering meremehkan sejauh mana pejabat donor yang kreatif mampu bekerja di dalam batasan organisasinya dan "membengkokkan aturan" agar ruang itu terbuka.
Kesimpulan mereka tentang peran orang luar terdengar rendah hati. Kemampuan pihak luar memengaruhi pengembangan kapasitas sangat terbatas. Bahkan di negara yang sangat bergantung pada dana internasional, pelaku internasional bukan penggerak utama (prime movers) dinamika masyarakat yang menentukan kapasitas. Jika demikian, tugas orang luar bergeser: dari membangun kapasitas menjadi menjaga kondisi tempat kapasitas bisa tumbuh. Makna bersama tidak bisa dipasok, tetapi ruang terlindung, sumber daya yang lentur, dan kesabaran terhadap tahun-tahun yang tampak lambat bisa diberikan.
Jalan setapak di tanah lapang
Ibu-ibu pengajian di gang itu tidak pernah menyusun rencana peningkatan kapasitas. Kemampuan mereka mencatat kas, menggerakkan bantuan, dan menjaga kepercayaan terbentuk dari ratusan Kamis malam yang didatangi karena semua peduli pada hal yang sama. Kelompok di balik papan nama, sebaliknya, punya semua perlengkapan kapasitas sejak hari pertama, kecuali alasan untuk terus bertemu setelah proyeknya pergi.
Kapasitas semacam ini lebih mirip jalan setapak di tanah lapang. Jalan itu tidak dirancang dan tidak dibangun. Jalan itu terbentuk karena cukup banyak orang berjalan ke arah yang sama, cukup sering, untuk tujuan yang mereka anggap penting. Merancang program kapasitas dengan cara pandang ini berarti mengajukan pertanyaan yang lebih sederhana dan lebih sulit sekaligus: ke mana orang-orang ini memang ingin berjalan bersama, dan apa yang bisa dilakukan agar tidak ada yang menghalangi mereka?
Rujukan
Brinkerhoff, Derick W., dengan Peter J. Morgan. 2010. "Capacity and Capacity Development: Coping with Complexity." Public Administration and Development 30 (1): 2-10. DOI: 10.1002/pad.559. (Terbit online di Wiley InterScience pada 2009.)
Baser, Heather, dan Peter Morgan. 2008. Capacity, Change and Performance: Study Report. ECDPM Discussion Paper No. 59B. (Dirujuk melalui Brinkerhoff & Morgan, tidak dibaca langsung.)
Lindblom, Charles E. 1959. "The Science of 'Muddling Through'." Public Administration Review 19 (2): 79-88. (Dirujuk melalui Brinkerhoff & Morgan.)
Hirschman, Albert O. 1984. Getting Ahead Collectively: Grassroots Experiences in Latin America. New York: Pergamon. (Dirujuk melalui Brinkerhoff & Morgan.)
