Kebijakan yang tepat di atas kertas masih harus melewati organisasi yang melaksanakannya dan publik yang memercayainya - Wicarita
Setelah sebuah kebijakan gagal, penjelasan yang paling cepat tiba sering muat dalam satu kalimat: pejabatnya kurang kompeten, atau kemauan politiknya tidak ada. Penjelasan itu menyenangkan karena menunjuk orang yang bisa disalahkan.
Para penulis makalah ini memulai dari kenyataan yang kurang cocok dengan penjelasan semacam itu. Menurut mereka, krisis keuangan global 2008 dengan gamblang memperlihatkan ketidakmampuan negara industri mengatur sektor keuangan dunia, apalagi di negara berkembang, tempat kekurangan kapasitas semacam itu menonjol dan bertahan lama. Bacaan Wicarita: jika negara-negara industri pun bisa kewalahan, "kurang pintar" tampak seperti penjelasan yang terlalu murah.
Xun Wu, M. Ramesh, dan Michael Howlett menawarkan penjelasan yang lebih berlapis dalam pengantar edisi khusus jurnal Policy and Society tahun 2015, yang mereka tulis dari Lee Kuan Yew School of Public Policy, National University of Singapore. Menurut mereka, kegagalan kebijakan sering lahir dari perhatian yang timpang pada sembilan komponen kapasitas kebijakan (policy capacity). Mengapa sembilan, dan apa jadinya bila satu di antaranya kosong?
Definisi yang hanya bertanya untuk apa
Para penulis lebih dulu menunjuk kekacauan di bidang mereka sendiri. Kapasitas kebijakan disebut salah satu konsep paling mendasar dalam kebijakan publik, tetapi definisinya diperdebatkan dan sedikit sekali upaya sistematis untuk mengoperasionalkan serta mengukurnya. Sebagian ahli mempersempitnya pada keterampilan tertentu, misalnya memberi nasihat kebijakan untuk mendukung keputusan. Davis (2000) meminta definisi yang lebih luas, yang mencakup kemampuan melaksanakan pilihan, tidak hanya membuatnya. Parsons (2004) menyebutnya fungsi "menenun", yaitu menyatukan banyak organisasi dan kepentingan menjadi satu kain kebijakan. Holmberg dan Rothstein (2012) serta Rotberg (2014) melangkah ke prasyarat struktural tata kelola yang baik, seperti kejujuran, supremasi hukum, pengangkatan berdasarkan prestasi, kepercayaan sosial, dan legitimasi.
Kelemahan bersama definisi-definisi itu, menurut para penulis, ada pada arah pertanyaannya. Kebanyakan hanya menyebut apa yang bisa dilakukan dengan kapasitas, misalnya mengambil keputusan kolektif yang cerdas atau menimbang alternatif, tanpa menjelaskan apa yang menyusunnya dan bagaimana keterampilan serta sumber daya dapat dipadukan untuk menambah dan memanfaatkannya. Akibatnya, tulis mereka, konsep ini jarang terpakai dalam praktik meski mendapat banyak perhatian akademik. Bacaan Wicarita: definisi yang hanya menyebut tujuan memberi kita kata untuk menilai hasil, tetapi tidak memberi alat untuk menemukan bagian mana yang rusak ketika hasilnya buruk.
Tiga pekerjaan yang tidak bisa dititipkan
Rumusan para penulis: kapasitas kebijakan adalah himpunan keterampilan dan sumber daya yang diperlukan untuk menjalankan fungsi kebijakan, atau dalam istilah mereka competences (kecakapan) dan capabilities (sumber daya dan kemampuan yang menopang kecakapan itu). Mengikuti analisis Moore (1995), kecakapan dibagi menjadi tiga. Kecakapan analitis memastikan tindakan kebijakan sehat secara teknis, sehingga bila dijalankan dapat membantu mencapai tujuannya. Kecakapan operasional menyelaraskan sumber daya dengan tindakan kebijakan agar dapat dilaksanakan. Kecakapan politis memperoleh dan mempertahankan dukungan politik bagi tindakan itu.
Ketiganya saling terkait, tetapi diatur oleh pertimbangan berbeda, dan menurut para penulis sumbangannya dapat dipisahkan serta tidak tergantikan. Cakupan kerangka ini pun tidak terbatas pada satu tahap. Penetapan agenda, perumusan, pengambilan keputusan, pelaksanaan, dan evaluasi semuanya masuk, karena kecakapan pada satu fungsi tidak menjamin kecakapan pada fungsi lain.
Bacaan Wicarita: sebuah kebijakan membutuhkan tiga jenis persetujuan sekaligus, dari bukti, dari aparatur, dan dari dukungan politik. Persetujuan dari yang satu tidak bisa dipakai membayar yang lain. Naskah akademik yang cemerlang tidak menggantikan anggaran, dan anggaran yang cukup tidak menggantikan dukungan publik.
Orang cakap di organisasi yang menyempitkan
Di bawah tiap kecakapan, menurut para penulis, terdapat tiga tingkat sumber daya. Pada tingkat individu, kapasitas pembuat kebijakan, manajer publik, dan analis ditentukan oleh pengetahuan tentang proses kebijakan, keterampilan analisis dan evaluasi, keahlian manajerial, serta pertimbangan politik. Pada tingkat organisasi, ada infrastruktur informasi, sistem pengelolaan sumber daya manusia dan keuangan, serta dukungan politik, yang dapat menguatkan atau melemahkan kemampuan individu. Organisasi yang terlalu menyempitkan tanggung jawab pengambilan keputusan, atau merusak semangat para profesional kebijakan, dapat melemahkan kemampuan lembaganya sendiri. Pada tingkat sistem, ada dukungan dan kepercayaan dari atasan politik dan masyarakat luas, serta sistem ekonomi dan keamanan tempat pembuat kebijakan bekerja.
Tiga kecakapan dikalikan tiga tingkat memberi sembilan komponen. Tingkat-tingkat itu bersarang: sumber daya sistem memengaruhi organisasi dan sebaliknya, begitu pula organisasi dan individu. Konsekuensinya dirumuskan para penulis dengan hati-hati: kapasitas individu yang tinggi belum tentu menjamin efektivitas kebijakan, sebab dibutuhkan pula sumber daya di tingkat organisasi dan sistem. Bacaan Wicarita: analis terbaik pun bekerja di dalam sebuah organisasi, dan organisasi itu bekerja di dalam masyarakat yang bisa memercayai atau meragukannya.
Pembenahan yang bisa melemahkan
Edisi khusus itu menggarap sembilan komponen satu per satu, dan pengantar ini merangkum tiap kontribusinya. Dua ringkasan memperlihatkan bagaimana sebuah komponen menjadi titik rapuh.
Howlett, yang menggarap kecakapan analitis tingkat individu, berargumen bahwa setiap pemerintah memerlukan cukup banyak pejabat dengan kemampuan dasar mengakses dan menerapkan pengetahuan teknis dan ilmiah. Para penyunting mencatat bahwa banyak studi tentang pemanfaatan pengetahuan di pemerintahan menemukan bukti sering tidak dipakai meski tersedia, karena pejabat tidak memiliki keterampilan untuk memakainya. Sebaran kapasitas antarorganisasi dan antartema pun timpang. Tuntutan kebijakan berbasis bukti (evidence-based policy) rupanya bertemu batas keterampilan lebih dulu sebelum bertemu batas data.
Anne Tiernan, yang meneliti pegawai negeri senior di Inggris, menunjuk kontradiksi pada kecakapan operasional tingkat individu. Wacana reformasi sektor publik menekankan kepemimpinan, sementara reformasi manajerial yang berjalan menekankan efisiensi dan keterampilan teknis. Mendorong kepemimpinan tanpa memperjelas pengaturan akuntabilitas yang lebih luas, menurut ringkasan itu, dapat melemahkan kapasitas pada tingkat tersebut alih-alih menguatkannya. Bacaan Wicarita, yang sengaja berhati-hati karena baru bertumpu pada dua contoh: pembenahan yang hanya menatap satu komponen berisiko mengabaikan, atau malah melukai, komponen di sekitarnya.
Kepercayaan sebagai kemudi
Dari sembilan komponen, para penulis menempatkan satu pada posisi khusus. Woo, Ramesh, dan Howlett berargumen bahwa kapasitas politis tingkat sistem adalah yang paling luas cakupannya dan berpotensi membentuk semua kapasitas lain. Karena menjadi lingkungan yang membingkai seluruh kegiatan pemerintah, kapasitas ini disebut bekerja di tingkat "kemudi" (steering). Kapasitas ini dibentuk oleh tingkat kepercayaan di ranah politik, sosial, ekonomi, dan keamanan, yang mereka rangkai sebagai "berlian" (diamond) untuk menemukan kekurangan yang perlu diatasi demi memperoleh kepercayaan publik.
Mengapa kepercayaan sepenting itu dijelaskan di bagian lain pengantar. Dukungan politik dari atas maupun dari bawah vital karena lembaga dan manajer harus dipandang sah oleh warga dan pihak yang dikenai kebijakan agar terus memperoleh sumber daya dari lembaga yang memberi mandat, dan sumber daya itu harus tersedia sejak awal. Kerangka ini juga melampaui pemerintah. Partai politik, LSM, bisnis, dan organisasi internasional ikut dalam proses kebijakan, sehingga kapasitas mereka memengaruhi kapasitas pemerintah sendiri.
Bacaan Wicarita: bila akses ke anggaran dan dukungan bergantung pada penilaian publik tentang sah tidaknya sebuah lembaga, sebagian kapasitas lembaga itu tinggal di luar gedungnya. Kapasitas tidak sepenuhnya dimiliki. Sebagian dipinjamkan, dan bisa ditarik kembali.
Kerangka yang belum teruji
Pengantar ini perlu dibaca sebagai usulan. Para penulisnya adalah penyunting edisi khusus sekaligus pengusul kerangkanya, dan mereka sendiri menilai kerangka ini memungkinkan operasionalisasi yang lebih unggul daripada yang tersedia sebelumnya. Naskahnya berangkat dari laporan pesanan yang disiapkan Ramesh untuk Eupolis Lombardia pada 2013. Abstraknya menjanjikan alat diagnosis untuk menemukan kesenjangan kapasitas, tetapi dalam tujuh halaman ini belum ada diagnosis atas satu kasus pun, dan temuan tiap komponen datang dari ringkasan penyunting, bukan dari data yang ditampilkan di sini.
Kesimpulannya cukup terus terang. Para penulis menyebut pertanyaan yang belum terjawab: bagaimana kapasitas dan komponennya diukur, dan ukuran pengganti apa yang pantas bila ukuran langsung tidak ada; apakah sebagian jenis kapasitas lebih penting sehingga perlu diberi bobot; apakah komponen berbeda menurut sektor kebijakan; dan bagaimana kapasitas berubah, termasuk apakah pemerintah yang sudah berkapasitas tinggi paling siap meningkatkannya lagi. Ada pula ketegangan kecil di dalam kerangka itu: sumbangan tiap kecakapan disebut tidak tergantikan, tetapi tidak semuanya selalu diperlukan, dan sebagian lebih kritis daripada yang lain tanpa petunjuk cara menentukannya.
Menanyakan komponen sebelum menunjuk orang
Kembali ke kalimat tentang pejabat yang kurang kompeten. Dalam kerangka ini, kalimat itu paling banter menggambarkan satu dari sembilan komponen, yaitu kecakapan di tingkat individu, dan itu pun baru satu kecakapan dari tiga. Kalimat tentang kemauan politik menyentuh kecakapan politis, tetapi belum menanyakan di tingkat mana kemauan itu seharusnya lahir: di kepala seorang pejabat, di organisasi yang memberinya ruang, atau di kepercayaan masyarakat yang menopang lembaganya.
Menunjuk orang memberi kita pelaku. Menanyakan komponen memberi kita tempat untuk memperbaiki. Setelah sebuah kebijakan gagal, pertanyaan yang lebih berguna menyangkut komponen mana yang waktu itu kosong, dan siapa yang seharusnya memperhatikannya sebelum kebijakan itu dijalankan.
Rujukan
Wu, Xun; Ramesh, M.; Howlett, Michael. 2015. "Policy capacity: A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities." Policy and Society 34 (3-4): 165-171. https://doi.org/10.1016/j.polsoc.2015.09.001. Bagian yang dirujuk (nomor halaman cetak): pengantar dan perdebatan definisi (hlm. 165-166), kerangka dan tingkat kapasitas (hlm. 166-168), ringkasan kontribusi edisi khusus (hlm. 168-170), serta kesimpulan (hlm. 170).
Moore, Mark H. 1995. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press. (Dirujuk melalui makalah, tidak dibaca langsung.)
Davis, Glyn. 2000. Conclusion: Policy Capacity and the Future of Governance; Parsons, Wayne. 2004; Holmberg, Sören dan Rothstein, Bo. 2012; Rotberg, Robert I. 2014. (Semuanya dirujuk melalui makalah, tidak dibaca langsung.)
Kontribusi edisi khusus oleh Howlett, Tiernan, serta Woo, Ramesh, dan Howlett. (Hanya dikenal melalui ringkasan penyunting dalam makalah di atas, tidak dibaca langsung.)
