Sertifikat pelatihan bisa bertambah setiap tahun, sementara pekerjaan yang menunggu di meja tetap sama. - Wicarita
Di banyak kantor pemerintahan, ada ritual yang akrab. Seorang pegawai berangkat ke pelatihan selama seminggu, kadang sebulan, kadang dua tahun untuk sekolah lagi. Pulangnya membawa sertifikat, materi tebal, dan sedikit semangat baru. Senin berikutnya, meja kerjanya menunggu dengan isi yang sama: disposisi surat, rekap laporan, rapat koordinasi. Dua bulan kemudian, yang tersisa dari pelatihan itu hanya baris baru di daftar riwayat hidup.
Ritual itu jarang dipersoalkan, karena logikanya terasa lurus. Kinerja rendah berarti keterampilan kurang, keterampilan kurang berarti perlu pelatihan. Maka anggaran "peningkatan kapasitas" sebagian besar berwujud diklat, workshop, dan beasiswa. Kalau kinerja tetap tidak naik, kesimpulannya biasanya juga lurus: pelatihannya kurang banyak, atau kurang bagus.
Merilee Grindle dan Mary Hilderbrand, dua peneliti Harvard, menguji logika ini pada pertengahan 1990-an. Artikel mereka di jurnal Public Administration and Development (1995) dibuka dengan catatan yang tidak nyaman. Evaluasi proyek bantuan teknis, tulis mereka, umumnya sepakat bahwa upaya memperkuat lembaga dan membangun kapasitas adalah jenis bantuan yang paling tidak efektif. Lalu ada keluhan yang terus muncul dari pegawai negeri di berbagai negara: mereka tidak punya pekerjaan yang bermakna, keterampilan mereka tidak terpakai, dan mutu kerja mereka tidak berpengaruh pada karier.
Keluhan itu memuat petunjuk yang mudah terlewat. Pegawai yang mengeluh tidak sedang meminta pelatihan. Yang mereka keluhkan adalah apa yang terjadi sesudahnya.
Asumsi yang tersembunyi di balik setiap diklat
Grindle dan Hilderbrand menyebut beberapa asumsi yang diam-diam menopang banyak program capacity building. Salah satunya: kinerja individu akan membaik melalui transfer keterampilan dan teknologi lewat pelatihan. Asumsi ini jarang ditulis, karena dianggap sudah jelas. Justru karena dianggap jelas, asumsi itu tidak pernah diuji.
Untuk mengujinya, mereka memakai penelitian di enam negara yang dipilih UNDP dan Bank Dunia: Bolivia, Republik Afrika Tengah, Ghana, Maroko, Sri Lanka, dan Tanzania. Yang diteliti bukan "kapasitas" secara umum, tetapi kemampuan melaksanakan tugas tertentu: menyusun anggaran negara, memberikan penyuluhan pertanian, dan melayani kesehatan ibu dan anak. Dari keenam negara itu terkumpul 29 kajian organisasi. Sebagian berkinerja baik, sebagian buruk, bahkan di dalam negara yang sama dengan gaji dan aturan kepegawaian yang sama.
Perbandingan semacam itu bernilai karena menyingkirkan alasan paling mudah. Kalau dua organisasi hidup di bawah aturan dan anggaran yang serupa tetapi kinerjanya jauh berbeda, penjelasannya harus dicari di dalam organisasi itu sendiri.
Stok keterampilan yang menganggur
Temuan terpenting mereka tentang sumber daya manusia layak dibaca pelan-pelan. Pelatihan dan rekrutmen memang penting, tulis Grindle dan Hilderbrand, tetapi pemanfaatan sumber daya manusia di dalam organisasi, utilization, adalah faktor paling menentukan apakah pegawai produktif atau tidak. Persoalannya sering tidak terletak pada ketersediaan orang yang terlatih baik, tetapi pada cara mereka dipakai setelah masuk organisasi.
Mekanismenya digambarkan cukup rinci. Para profesional sangat peka terhadap apakah pekerjaan mereka bermakna dan sesuai dengan tingkat pendidikan mereka. Selama mereka merasa bakatnya dipakai untuk tugas yang dianggap penting, motivasi untuk berkontribusi naik. Ketika mereka dibiarkan menganggur, terikat pada urusan administrasi rutin, atau terhalang bekerja karena tidak ada kendaraan atau komputer, motivasi itu hilang.
Rantai berikutnya lebih mengkhawatirkan, karena menyangkut siapa yang bertahan. Pemanfaatan, menurut temuan itu, berkaitan erat dengan retention, kemampuan organisasi mempertahankan orang yang cakap. Gaji berperan, tetapi yang lebih menentukan adalah rasa ikut memiliki misi organisasi, kepuasan kerja, identitas profesional, dan pengakuan atas kinerja yang baik. Di sini muncul temuan yang berlawanan dengan intuisi. Kontrak satu tahun yang diperpanjang berdasarkan penilaian kinerja tahunan ternyata menghasilkan catatan retensi yang baik. Sebaliknya, jaminan kerja seumur hidup ala pegawai negeri, ditambah promosi berdasarkan senioritas, cenderung membuat yang bertahan hanya pegawai berkinerja buruk. Pegawai yang bagus pindah ke tempat yang lebih menantang.
Dibaca bersama, temuan itu memperlihatkan sebuah saringan yang bekerja terbalik. Organisasi melatih orang, lalu tidak memberi mereka pekerjaan yang memakai hasil latihan itu. Orang yang paling terampil adalah yang paling cepat merasakan kekosongan itu, dan juga yang paling mudah mendapat tawaran di luar. Merekalah yang pergi. Semakin banyak pelatihan diberikan dalam keadaan seperti ini, semakin terampil orang yang akhirnya meninggalkan organisasi.
Pola serupa terlihat pada program pensiun dini sukarela. Di beberapa negara yang diteliti, terutama Sri Lanka, program itu justru kehilangan orang-orang terbaik, karena merekalah yang paling yakin bisa mendapat pekerjaan bagus di luar.
Gaji yang sama, komitmen yang berbeda
Apakah semua ini hanya soal uang yang terselubung? Studi itu memberi jawaban yang lebih berlapis. Di Bolivia, gaji tenaga kesehatan di sektor publik dan di LSM kurang lebih setara, tetapi komitmen dan sense of mission mereka berbeda jauh. Di Sri Lanka, bank sentral mampu menjaga kinerja tinggi stafnya bahkan ketika gaji menurun, karena bekerja di sana membawa tradisi prestise dan rasa penting bagi pembangunan nasional.
Grindle dan Hilderbrand menamai kualitas ini organizational mystique, semacam pesona misi yang membuat orang bangga menjadi bagian dari sebuah organisasi. Tanpa kecuali, organisasi yang berkinerja baik dalam studi mereka berhasil menanamkan rasa misi itu, sedangkan yang berkinerja buruk tidak. Di unit-unit teknis penyusunan anggaran di Bolivia, Ghana, Maroko, dan Sri Lanka, para profesional berbagi rasa sebagai kelompok elit, bangga pada kerja keras mereka, dan yakin tugasnya penting.
Uang tetap punya tempat. Penulisnya menegaskan bahwa gaji harus cukup untuk hidup dan cukup untuk menarik orang yang cakap; tanpa itu, intervensi lain sulit membuahkan hasil. Namun begitu batas dasar itu terpenuhi, yang membedakan organisasi kuat dari organisasi lemah adalah hal yang tidak tercantum di slip gaji: pekerjaan yang memakai kemampuan orang, insentif nonmoneter seperti promosi berdasarkan kinerja dan pengakuan, kerja tim, dan norma profesional bersama.
Pelatihan hanya tumbuh di tanah yang sudah disiapkan
Apakah pelatihan lalu tidak berguna? Studi itu tidak sampai ke sana, dan justru memperlihatkan pelatihan mana yang bekerja. Induction training (pelatihan awal bagi pegawai baru) umumnya berhasil, terutama bila spesifik pada tugas dan dikaitkan dengan menanamkan misi organisasi. Peningkatan keahlian yang terencana dan berkelanjutan juga umumnya berhasil. Yang kurang berhasil, dan kadang malah merugikan kinerja, adalah pelatihan dan workshop yang dijadwalkan secara ad hoc. Tugas belajar paling berguna bila diberikan sebagai ganjaran atas kinerja baik, dikaitkan dengan jalur karier, dan disertai kewajiban kembali ke organisasi.
Polanya konsisten. Pelatihan berhasil ketika tersambung dengan pekerjaan yang akan dijalankan dan dengan jalur yang akan ditempuh pegawai sesudahnya. Pelatihan yang berdiri sendiri, lepas dari pekerjaan, cenderung menguap.
Kesimpulan para penulis dirumuskan dengan hati-hati: kinerja individu lebih dipengaruhi oleh kesempatan melakukan pekerjaan bermakna, norma profesional bersama, kerja tim, dan promosi berdasarkan kinerja daripada oleh pelatihan keterampilan tertentu. Karena itu, kegiatan pelatihan paling mungkin efektif di konteks tempat aspek-aspek lain itu sudah ada, atau sedang dibangun bersamaan.
Dengan kata lain, pelatihan menyerupai benih. Mutunya penting, tetapi yang menentukan tumbuh tidaknya adalah tanah tempat benih itu jatuh.
Kapasitas yang tinggal di antara orang dan pekerjaannya
Temuan ini menggeser arti kata kapasitas. Dalam logika diklat, kapasitas adalah milik individu: sesuatu yang dibawa pulang dari ruang pelatihan, tersimpan di kepala, dan bisa dihitung dari jumlah sertifikat. Dalam temuan Grindle dan Hilderbrand, kapasitas lebih mirip hubungan antara orang dan pekerjaannya. Keterampilan yang sama bisa menjadi kinerja di satu organisasi dan menjadi kekecewaan di organisasi lain, tergantung apakah pekerjaannya memberi tempat bagi keterampilan itu.
Pergeseran ini juga mengubah siapa yang perlu belajar. Kalau masalahnya ada di pemakaian, daftar yang perlu dibenahi ikut memanjang melampaui pegawai: manajer yang membagi pekerjaan, aturan yang mengikat promosi pada senioritas, dan lembaga pendidikan yang tidak pernah bertanya kepada pemakai lulusannya. Maroko memberi contoh kecil yang berguna: kementerian pertaniannya ikut membentuk kurikulum lembaga pelatihannya sendiri dan lebih mampu mencocokkan lowongan dengan kualifikasi rekrutan. Hasilnya, layanan penyuluhan mendapat staf dengan pelatihan yang lebih sesuai.
Kerangka besar artikel itu memberi batas yang perlu dicatat. Grindle dan Hilderbrand memetakan lima lapis yang memengaruhi kapasitas: lingkungan ekonomi, politik, dan sosial (action environment), konteks kelembagaan sektor publik, jaringan organisasi yang mengerjakan satu tugas (task network), organisasi, dan sumber daya manusia. Di Republik Afrika Tengah, ketidakstabilan politik begitu parah sehingga hampir tidak ada yang bisa dicapai di lapis mana pun. Di Tanzania, jaringan fasilitas kesehatan dasar yang cukup luas terbengkalai karena tidak ada tenaga, obat, kendaraan, dan peralatan. Jadi persoalan pemakaian bukan satu-satunya sumbatan. Namun di sebagian besar kasus, sumbatan itu berada dalam jangkauan organisasi sendiri, dan justru di sanalah intervensi paling jarang diarahkan.
Pertanyaan untuk hari Senin
Kembali ke pegawai yang pulang dari pelatihan tadi. Selama ini, pertanyaan yang diajukan kepadanya biasanya berbunyi: pelatihan apa lagi yang dibutuhkan? Temuan dari enam negara itu menyarankan pertanyaan lain, yang diajukan kepada organisasinya: pekerjaan apa yang sudah disiapkan untuk orang ini pada hari Senin?
Pertanyaan kedua lebih sulit, karena jawabannya tidak bisa dibeli dari penyelenggara diklat. Jawabannya menuntut perubahan cara membagi tugas, cara menilai, dan cara mempromosikan. Tetapi selama pertanyaan itu tidak diajukan, setiap pelatihan tambahan berisiko menjadi persiapan yang rapi bagi pegawai terbaik untuk pergi ke tempat yang mau memakainya.
Rujukan
Grindle, Merilee S., dan Mary E. Hilderbrand. 1995. "Building Sustainable Capacity in the Public Sector: What Can Be Done?" Public Administration and Development 15 (5): 441-463.
