Pada 2014, bantuan pembangunan resmi (Official Development Assistance, ODA) untuk data dan statistik berjumlah sekitar 470 juta dolar AS, kurang dari setengah persen dari seluruh ODA. Pada masa yang sama, hampir setiap dokumen kebijakan pembangunan berbicara tentang keputusan berbasis bukti, dan Agenda 2030 menggantungkan 17 tujuan, 169 target, serta 230 indikator pada angka yang harus tersedia dan dapat dipercaya.
Dua kenyataan itu bersanding dalam Realising the Data Revolution for Sustainable Development: Towards Capacity Development 4.0, makalah diskusi Niels Keijzer dan Stephan Klingebiel dari German Development Institute (DIE), terbitan PARIS21 pada Maret 2017. Para penulis memperkirakan dukungan kerja sama pembangunan untuk memproduksi indikator SDG yang metodologinya sudah tersedia (kategori Tier I dan II) membutuhkan 635 sampai 685 juta dolar AS per tahun selama 2016 sampai 2030, dan menilai ODA saat ini tidak mencukupi. Reaksi pertama mudah ditebak: tambah dananya.
Para penulis tidak berhenti di situ. Menurut mereka, menggandakan pola kerja sama yang ada kemungkinan besar menambah fragmentasi dan biaya transaksi, serta berisiko mendistorsi kapasitas statistik. Hasilnya bisa berupa data yang diproduksi dengan mengorbankan kapasitas statistik itu sendiri. Pernyataan itu janggal. Bagaimana angka bisa bertambah ketika kemampuan menghasilkannya justru menyusut?
Data yang terkumpul, kantor yang tertinggal
Evaluasi eksternal yang dirujuk makalah (OPM 2009, ODW 2015, UNSG 2016) menemukan bahwa dukungan selama ini sering berhasil menghasilkan keluaran yang diminta, misalnya survei rumah tangga serta data nasional dan subnasional. Namun efektivitas dan keberlanjutan jangka panjangnya terhambat oleh pendekatan yang terlalu reductionist (menyederhanakan persoalan) dan supply-driven (digerakkan sisi penawaran). Penyederhanaannya tampak pada fokus menambal data yang absen, seperti prevalensi HIV/AIDS. Sisi penawarannya tampak ketika perolehan data diprioritaskan tanpa memedulikan akibatnya bagi kapasitas kantor statistik nasional (National Statistical Office, NSO) dan organisasi lain di negara itu.
Tujuan proyek semacam ini biasanya terlalu muluk sekaligus kabur. Karena ukurannya kecil dibanding intervensi lain, proyek-proyek itu cenderung dievaluasi pada tingkat makro agregat, sehingga rekomendasinya berupa strategi umum, bukan perbaikan atas intervensi tertentu. Makalah menyebut godaan yang menyertainya: mencari "bagian yang rusak" dalam "mesin data", lalu menggantinya agar mesin itu berfungsi optimal lagi. Bacaan Wicarita: citra mesin membuat data tampak seperti produk pabrik, padahal data adalah hasil kerja orang dan lembaga yang bisa melemah bila hanya diperlakukan sebagai pemasok.
Barang publik yang semua harap dibangun pihak lain
Mengapa pola itu bertahan padahal sudah diketahui? Jawaban para penulis lebih canggung daripada soal teknis. Pemberi dana tahu bahwa melakukannya dengan benar menuntut eksperimen, risiko, dan perubahan mendasar dalam praktik, tetapi lewat tindakan mereka menyatakan lebih suka donor lain yang melakukannya. Data dan statistik dipandang sebagai barang publik. Visibilitasnya rendah dan sifatnya kurang "ramah poster", sehingga banyak donor ingin pihak lain yang menyediakannya. Donor yang sama tetap bersedia membiayai data dalam bentuk yang lebih "diproyekkan", lewat kegiatan pemantauan dan evaluasi.
Donor bilateral, tulis makalah, cenderung memakai pendekatan langsung dan kurang tertarik pada dana bersama seperti basket funds atau multi-donor trust funds. Akibatnya intervensi yang masing-masing tampak masuk akal bisa tidak serasi, bahkan bertentangan. Dukungannya pun bergerak tak menentu: pada 2013, 42 persen dukungan untuk statistik mengalir ke Asia-Pasifik, setahun kemudian tinggal 7 persen.
Dalam ilmu ekonomi, pola ini dikenal sebagai masalah penunggang bebas (free rider). Bacaan Wicarita: bila manfaat dinikmati semua pihak sedangkan biayanya ditanggung segelintir, menunggu menjadi langkah yang masuk akal bagi tiap pihak, dan angka yang kurang dari setengah persen itu bisa dibaca sebagai jumlah dari semua penantian.
Angka jujur belum tentu menguntungkan
Persoalan teknis ternyata tidak cukup menjelaskan. Evaluasi sistem PBB yang dikutip makalah menyebut tantangan mendukung pengembangan kapasitas bagi penggunaan data yang lebih luas dan dalam sama besar urusannya dengan insentif dan hambatan politik dibanding dengan pengembangan kemampuan teknis individu untuk analisis statistik. Makalah menambahkan bahwa data yang andal dan transparan tidak selalu sesuai dengan kepentingan pelaku utama di sebuah negara, sebab data itu bisa merugikan mereka atau diselewengkan untuk melayani mereka. Negara yang tata kelolanya buruk atau rapuh, misalnya, mungkin ingin menghindari transparansi atas hasil pembangunan karena bisa mengundang respons kritis dari media, masyarakat sipil, dan donor.
Karena itu para penulis mempertanyakan asumsi lama bahwa semua pihak mendukung agenda data. Mereka juga menolak membagi dunia menjadi sisi penawaran (produsen) dan sisi permintaan (pengguna). Mengutip riset besar tentang tata kelola di Afrika (Booth 2013), mereka menilai pembagian itu keliru karena mengandaikan sebagian aktor pasti berkomitmen pada tujuan publik dan bahwa hal itu akan membuat pihak lain berperilaku lebih baik. Usul riset itu: membantu semua aktor menemukan cara bertindak bersama sesuai kepentingan mereka sendiri.
Warga sebagai produsen angka
Tekanan kedua datang dari teknologi. Makalah meminjam gagasan Industry 4.0 dan mengajukan Capacity Development 4.0 (CD 4.0), istilah yang pertama kali dilontarkan PARIS21. Salah satu pendorongnya: statistik tidak lagi dikumpulkan dan dilaporkan secara otonom di satu lokasi pusat, melainkan dihasilkan sekaligus dipakai oleh banyak aktor. Pendorong lain: teknologi membuat warga dapat mengumpulkan dan menerbitkan datanya sendiri, sehingga produsen resmi tak lagi menjadi perantara. Contohnya pemantauan hasil pemilu dan kekerasan secara mandiri lewat ponsel, yang memunculkan pertanyaan apakah otoritas akan memakainya untuk memperkuat demokrasi atau menganggapnya ancaman.
Kenya menjadi ilustrasinya. Menurut makalah, pemerintah pusat di sana menolak perubahan mendasar dalam produksi dan penggunaan statistik, tetapi warganya melampaui warga negara OECD dalam memakai perbankan seluler dan layanan transportasi seluler. Makalah menggambarkan keadaan semacam ini sebagai diskontinuitas: kantor paten nasional yang masih menyimpan catatan di atas kertas, berdampingan dengan produsen dan pengguna data seluler yang melompat jauh melampaui jaringan fisik dan listrik negaranya.
Peran kantor statistik pun bergeser. Makalah mengutip kajian yang mengusulkan agar sistem statistik nasional (National Statistical System, NSS) lebih menekankan penetapan standar dan pengendalian mutu daripada memimpin produksi data, dan mencatat bahwa di banyak negara berkembang kantor statistik sudah tidak lagi sentral. Bacaan Wicarita: satuan yang perlu dipahami bukan lagi satu kantor, melainkan ekosistem tempat semua pihak sekaligus produsen dan pengguna.
Pembayaran atas hasil, dan pertanyaan yang tersisa
Untuk strategi, makalah mengajukan empat pilar: narasi baru tentang mengapa statistik penting, pembacaan ekonomi politik para pelaku, dasar bukti yang berpijak pada forum nasional, dan perubahan modalitas bantuan. Modalitas yang dianjurkan mencakup results-based aid (bantuan berbasis hasil), pooling arrangements (dana bersama), dan dukungan anggaran sektor. Para penulis juga mengingatkan bahwa kapasitas tidak berkembang dalam semalam, dan menyebut 15 tahun, jauh lebih lama daripada proyek pembangunan lazim, sebagai jendela yang realistis (merujuk GPSDD 2016).
Contoh konkretnya Kenya Statistics Program-for-Results, program Bank Dunia senilai 50 juta dolar AS yang disetujui pada September 2015 untuk mendukung biro statistik nasional Kenya (KNBS). Pencairannya dikaitkan dengan indikator hasil. Lampiran makalah mengakui bahwa penguatan kapasitas diukur secara implisit lewat dua dari empat indikator tingkat program, dengan asumsi bahwa bila KNBS berhasil menghasilkan statistik pemantauan kemiskinan secara teratur, kapasitasnya pasti menguat. Bacaan Wicarita: dua dari tujuh indikator pencairan menyangkut pelaksanaan survei untuk menutup celah data, bentuk yang mirip dengan penambalan data yang dikritik di bagian awal, dan makalah belum melaporkan hasil program itu. Apakah membayar hasil cukup untuk mengubah insentif, atau hanya memindahkan penambalan data ke bentuk baru?
Label baru dengan bukti yang masih tipis
Makalah ini berstatus discussion paper, dan penerbitnya menyatakan makalah semacam itu menggambarkan hasil awal atau penelitian yang sedang berjalan, dengan pendapat yang menjadi milik para penulis. CD 4.0 sendiri disebut sebagai heuristic device (alat bantu berpikir), dan makalah menegaskan bahwa istilah itu tidak berarti langkah linear setelah CD 1.0, 2.0, dan 3.0, tanpa menguraikan isi ketiganya. Ada pula ketegangan di dalamnya: CD 4.0 disebut "dimulai dari lembar kosong", sekaligus disebut menuntaskan agenda yang belum selesai. Para penulis mengakui ambisinya dan menyebut sendiri pertanyaan yang belum terjawab, seperti cara mengoordinasikan dan menjamin mutu data yang dihasilkan secara waktu nyata.
Istilah itu juga lahir di PARIS21, yang menerbitkan makalah ini. Bacaan Wicarita: para penulis lebih tepat dibaca sebagai pengusul gagasan daripada penilai netral, dan klaim tentang kegagalan pola lama perlu diperiksa pada evaluasi yang dirujuknya.
Menunggu sebagai langkah yang masuk akal
Kembali ke angka di awal. Jumlah yang kurang dari setengah persen itu mudah dibaca sebagai bukti bahwa statistik dianaktirikan, dan bacaan itu bisa benar. Namun makalah ini menawarkan bacaan lain: angka itu juga jejak banyak pihak yang sama-sama menganggap membangun sistem data sebagai tugas orang lain. Donor menunggu donor lain, sebagian pemerintah belum tentu menginginkan data yang transparan, dan warga dengan ponselnya mulai menghasilkan data tanpa menunggu siapa pun.
Jika demikian, pertanyaan tentang berapa banyak yang perlu ditambahkan datang setelah pertanyaan lain: siapa saja yang kini punya alasan untuk bertindak bersama, dan apa yang membuat mereka tidak lagi merasa lebih untung bila menunggu.
Rujukan
Keijzer, Niels; Klingebiel, Stephan. 2017 (Maret). Realising the Data Revolution for Sustainable Development: Towards Capacity Development 4.0. PARIS21 Discussion Paper No. 9. Paris: PARIS21 (Partnership in Statistics for Development in the 21st Century). Bagian yang dirujuk (nomor halaman cetak): pengantar dan catatan kaki tentang Tier (hlm. 3-4), definisi dan sistem statistik nasional (hlm. 5-6), pola dukungan dan ekonomi politik (hlm. 7), CD 4.0 dan Kenya (hlm. 8-9), pembiayaan dan aksi kolektif (hlm. 10), pilar strategi (hlm. 11-14), modalitas bantuan dan Kenya Program-for-Results (hlm. 16-17), serta Lampiran 2 (hlm. 21).
Booth, David. 2013. Development as a Collective Action Problem. ODI. (Dirujuk melalui Keijzer dan Klingebiel, tidak dibaca langsung.)
OPM 2009; Open Data Watch 2015; UNSG 2016 (evaluasi dukungan kapasitas statistik); GPSDD 2016; World Bank 2015. (Semuanya dirujuk melalui makalah, tidak dibaca langsung.)
