Sebuah organisasi bisa lulus semua pelatihan dan tetap tidak sanggup bergerak. - Wicarita
Buka proposal program pembangunan mana pun, lalu cari satu kata. Hampir pasti ketemu: kapasitas. Peningkatan kapasitas, pengembangan kapasitas, penguatan kapasitas, atau capacity building bila dokumennya berbahasa Inggris. Kata itu hadir di dokumen donor, laporan evaluasi, dan kebijakan pemerintah, dan tidak ada program yang mau dikritik karena mengabaikannya.
Angka-angkanya ikut bicara. Peter Morgan, dalam laporan untuk European Centre for Development Policy Management (ECDPM) pada 2006, mencatat bahwa lembaga donor internasional menghitung kegiatan kapasitas bisa memakan sedikitnya seperempat dari seluruh pengeluaran mereka. Sebuah tinjauan atas program CIDA (badan pembangunan internasional Kanada) menggolongkan hingga 74 persen kegiatannya sebagai capacity development, dan 76 persen proyek IDRC di Ottawa memuat unsur serupa. Evaluasi Bank Dunia di Afrika melontarkan pertanyaan yang canggung: mengapa bank bisa mengklaim hingga separuh pencairannya di sana untuk kapasitas, padahal definisi yang disepakati pun tidak ada?
Laporan itu juga mencatat sepinya dunia akademik di sekitar kata ini. Pada 2006 penulisnya hanya menemukan dua universitas yang menawarkan mata kuliah studi kapasitas, Guelph di Kanada dan Potsdam di Jerman. Buku teksnya tidak ada, institut risetnya tidak ada. Di sampul laporan tercantum satu kalimat anonim yang merangkum keadaan itu: "I can't define capacity but I know it when I see it." (Saya tidak bisa mendefinisikan kapasitas, tetapi saya mengenalinya saat melihatnya.)
Kita menghabiskan begitu banyak untuk sesuatu yang belum bisa kita definisikan.
Enam cara memandang satu kata
Kebingungan itu lahir dari terlalu banyak sudut pandang yang berbagi satu kata. Dari kajian kasus dan bacaannya, Morgan menemukan sedikitnya enam:
Kapasitas sebagai pelatihan, yaitu urusan keterampilan individu yang dibantu dari luar. Pandangan ini sudah lama dan masih luas dipegang, baik oleh lembaga donor maupun pemerintah.
Kapasitas sebagai kemampuan menyampaikan hasil dengan lebih baik, sebuah urusan pemecahan masalah manajemen demi kinerja.
Kapasitas sebagai urusan orang lain. Para pelaksana yang imbalannya datang dari memimpin atau memetik nilai dari organisasi yang ada nyaris tak punya insentif untuk mengubahnya.
Kapasitas sebagai kata kosong. Sebagian akademisi menilai konsep ini tidak menambah apa pun pada yang sudah dikenal, dan Morgan memparafrasekan sindiran lama: soal kapasitas, there's no there there (tidak ada apa-apa di sana).
Kapasitas sebagai payung simbolik, istilah lentur yang membuat hampir semua program bisa dikemas ulang di bawahnya.
Kapasitas sebagai konsep yang ingin diberi isi operasional, dengan cara memahami, memetakan, menilai, dan memantaunya. Morgan menempatkan laporannya di kelompok terakhir ini.
Pandangan kelima layak dihentikan sebentar. Menurut Morgan, kelompok ini justru menganggap kegunaan operasional konsep itu datang dari kekaburan dan ketiadaan batasnya. Kata yang sanggup memayungi kepemilikan, kemitraan, desentralisasi, dan reformasi sektor publik sekaligus tentu mudah dipakai. Bagi sebagian pihak, kekaburan itu punya fungsi.
Keterampilan tidak sama dengan kapasitas
Pandangan pertama paling mudah dijalankan: kirim orang ke pelatihan, tambah peralatan, perbarui modul. Namun kajian kasus Morgan menyimpan temuan yang janggal. Beberapa organisasi kekurangan penguasaan teknis di bidang penting seperti manajemen keuangan dan manajemen proyek, tetapi memperlihatkan cadangan kapasitas yang besar: ketahanan kolektif, energi sosial, keberanian, loyalitas, dan akal. Kualitas itulah yang membuat mereka bertahan dan membaik dari waktu ke waktu.
Arah sebaliknya juga berlaku. Kehadiran sumber daya, teknik, rencana, dan struktur, tulis laporan itu, belum cukup memberi organisasi daya adaptasi dan ketahanan yang diperlukan untuk kapasitas sungguhan. Organisasi bisa kuat tanpa perangkat teknis yang lengkap, dan bisa rapuh meski perangkatnya komplet.
Karena itu Morgan menolak memperlakukan kapasitas sebagai tumpukan aset. Definisi yang dipakai laporannya berbunyi: "Capacity is that emergent combination of attributes that enables a human system to create developmental value." Artinya, kapasitas adalah kombinasi atribut yang bersifat emergent, yaitu timbul dari interaksi, yang memungkinkan sebuah sistem manusia menciptakan nilai pembangunan. Atribut itu mencakup sikap, sumber daya, strategi, dan keterampilan, yang berwujud maupun tidak, serta posisi sistem tersebut dalam konteksnya. Sesuatu yang emergent tidak bisa dituangkan dari luar. Yang bisa dilakukan adalah memupuk kondisi tempat kapasitas tumbuh.
Tenaga laten yang bisa hilang cepat
Morgan meminjam bahasa fisika. Kapasitas bersifat potensial, latent, seperti energi yang tersimpan, sedangkan kinerja adalah energi kinetic, yaitu yang bergerak: pelaksanaan, eksekusi, hasil dari pemakaian kapasitas. Karena laten dan bergantung pada hal-hal tak berwujud, kapasitas sulit dibangkitkan, dikelola, dan diukur. Kapasitas juga bisa lenyap cepat, terutama pada struktur kecil yang rentan.
Implikasinya mengganggu cara kita menilai. Jika yang diperiksa hanya output dan outcome, yang tampak adalah jejak kapasitas, bukan kapasitasnya sendiri. Pandangan yang memakai hasil sebagai proxy kapasitas, kata Morgan, akhirnya lebih banyak berbicara tentang hasil daripada tentang kapasitas.
Lima capability yang harus berjalan bersamaan
Morgan membedakan capacity dari capability. Capacity adalah kemampuan keseluruhan sebuah sistem menciptakan nilai, sedangkan capability adalah keterampilan kolektif yang lebih spesifik, ada yang teknis dan logistik, ada yang lebih lunak seperti kemampuan memperoleh legitimasi dan menciptakan makna. Dari kajian kasusnya, laporan itu menyimpulkan lima capability inti yang ditemukan, dalam kadar berbeda, di semua organisasi dan sistem:
Capability to act: memiliki kehendak, memilih, dan mengorganisasi diri.
Capability to generate development results: menyampaikan layanan dan capaian program.
Capability to relate: memperoleh dukungan, legitimasi, dan ruang gerak dari pihak lain.
Capability to adapt and self-renew: menguasai perubahan dan gagasan baru.
Capability to achieve coherence: mengikat keragaman agar sistem tidak kehilangan fokus dan terpecah.
Kelimanya terpisah tetapi saling bergantung. Semua pelaku dalam kajian itu berusaha menyeimbangkannya dengan hasil yang berbeda-beda. Kelimanya diperlukan, dan tidak satu pun cukup sendirian.
Kinerja yang memuaskan, tanpa gerak
Capability to act tampak sepele, dan karena itu sering dilewati. Laporan itu mengingatkan bahwa banyak pihak luar yang membantu keliru mencampurnya dengan capability to generate development results. Yang kedua soal cara kerja teknis dan logistik. Yang pertama soal motivasi, komitmen, ruang gerak, rasa aman, makna, dan identitas. Alasan sebuah sistem tidak bertindak beragam: lembaga yang tak berpemimpin dan tak berarah, mandat yang saling bertabrakan, sumber daya yang dikuras, atau shell structure, struktur cangkang yang sengaja dibuat agar tampak bekerja. Dalam kasus terakhir, kata Morgan, satisfactory underperformance menjadi pilihan terbaik, sebuah thinly disguised inaction: kinerja rendah yang cukup memuaskan, ketidakbergerakan yang disamarkan tipis.
Contoh sebaliknya datang dari ESDU di Karibia Timur. Sekitar 1999, lembaga itu mulai memandang dirinya kurang sebagai agen pelaksana program donor dan lebih sebagai aktor mandiri yang perlu merumuskan identitas dan arahnya sendiri. Cara memandang diri berubah, lalu hubungan dengan penyandang dana, pemerintah anggota, dan staf ikut berubah.
Menyandarkan semuanya pada capability to generate development results menyimpan risiko lain. Organisasi dilihat sebagai mesin produksi, perhatian tertuju pada celah (kurang dana, kurang keterampilan), dan penyebab yang lebih dalam terlewat. Menurut laporan itu, inti teknis sebuah sistem tidak bisa bertahan dalam jangka menengah dan panjang tanpa capability yang lebih generatif: refleksi, double-loop learning (belajar yang turut menguji asumsi di balik tindakan), pengorganisasian diri, dan penjembatanan antarpihak.
Setiap kekuatan punya sisi yang membatu
Capability to relate mencakup memperoleh dukungan, perlindungan, dan legitimasi. Efektivitas jaringan COEP di Brasil, misalnya, bergantung pada kemampuan pimpinannya menjaga reputasi non-politik di tengah perdebatan politik yang panas. Rumah Sakit Lacor di Uganda Utara terus merawat hubungan dengan warga dan pasien, rumah sakit lokal, dinas kesehatan pemerintah, dan lembaga pendana.
Morgan menambahkan hal yang jarang diucapkan: kapasitas sebagian diberikan dari luar. Legitimasi datang dari pihak lain, sehingga orang luar ikut menopang kapasitas orang dalam. Perilaku donor pun dibaca dengan lensa yang sama. Sebagian besar penekanan pada results-based management serta pemantauan dan evaluasi, tulis laporan itu, muncul dari kebutuhan menjaga legitimasi dan ruang gerak donor.
Tetapi capability ini punya sisi yang bisa membatu. Sistem yang terobsesi pada kelangsungan hidupnya sendiri kehilangan kemampuan berinovasi dan bereksperimen. Kepentingan dibela dengan cara politik, kinerja dikorbankan atau dihasilkan secara simbolik, dan kesetiaan diganjar lebih tinggi daripada efisiensi. Capability to achieve coherence mengalami nasib serupa. Organisasi yang terintegrasi dan stabil bisa membatu dan kehilangan daya berubah, sedangkan organisasi yang terus berayun antara sentralisasi dan desentralisasi kehilangan efektivitas di setiap putaran.
Tekanan itu nyata di lapangan. Asia Region IUCN direorganisasi setiap dua atau tiga tahun untuk mengikuti pola permintaan pemerintah yang terus berubah, sambil berusaha terdesentralisasi di tingkat negara dan koheren di tingkat regional. Pemerintah Indonesia, tulis laporan itu, mendadak berpacu mendesentralisasi. Menyeimbangkan stabilitas yang dibutuhkan untuk membangun capability dengan keharusan terus berubah adalah tantangan semua kasus.
Korupsi yang terorganisasi juga punya kapasitas
Ada catatan yang sering luput dari percakapan tentang kapasitas. Semua negara, apa pun tingkat pembangunannya, punya banyak contoh kapasitas yang efektif tetapi membelokkan kepentingan publik, kata Morgan. Contoh yang paling jelas: korupsi terorganisasi, perilaku geng, persekongkolan, dan pembajakan lembaga publik. Di banyak negara, berbagai jenis kapasitas bersaing memperebutkan kekuasaan, kendali, dan sumber daya.
Karena itu definisinya memuat kata "nilai". Kapasitas, dalam laporan ini, adalah kemampuan sebuah kelompok atau sistem memberi kontribusi positif bagi kehidupan publik. Dengan begitu kapasitas tak lagi netral dan membutuhkan ukuran tentang untuk apa. Morgan juga menolak menjadikannya sekadar alat. Kapasitas harus dilihat sekaligus sebagai tujuan pada dirinya sendiri (an end in itself) dan sebagai alat (means) bagi tujuan pembangunan lain. Rujukannya Amartya Sen, yang menilai pembangunan dari capabilities manusia untuk memilih cara hidup yang mereka hargai, bukan hanya dari komoditas dan hasil konvensional.
Pertanyaan yang lebih sulit daripada pelatihan
Morgan sendiri tidak menjual kapasitas sebagai kunci segala pintu. Laporan itu menyebutnya satu bagian saja dari teka-teki pembangunan, yang harus meminjam dari tata kelola, pengembangan kelembagaan, ekonomi politik, ekonomi kelembagaan, dan pemikiran sistem agar menghasilkan wawasan. Meski begitu, tiga pertanyaan yang diajukannya bisa dipakai siapa pun yang mengurus sebuah organisasi:
Capability apa yang kita butuhkan untuk memberi kontribusi, dan mengapa?
Bagaimana keadaan dan efektivitas capability kita saat ini?
Capability apa yang perlu kita tingkatkan, dan mana yang perlu kita turunkan (downgrade)?
Pertanyaan ketiga paling jarang diajukan. Pertanyaan itu mengakui bahwa tidak semua capability perlu terus ditumbuhkan.
Kembali ke proposal tadi. Kata kapasitas masih akan menempati halaman pertamanya, baris anggarannya, dan kolom indikatornya. Yang mungkin bisa berubah adalah pertanyaan kita kepada kata itu. Bukan berapa banyak yang sudah ditambahkan, melainkan capability mana yang selama ini kita biarkan diam, dan nilai apa yang hendak dilayani oleh semuanya.
8. Rujukan
Morgan, Peter. 2006 (Mei). The Concept of Capacity. Study on Capacity, Change and Performance. European Centre for Development Policy Management (ECDPM).
Sen, Amartya. 1999. Development as Freedom. (Dirujuk melalui Morgan, tidak dibaca langsung.)
