Kebijakannya sama untuk semua negara, tetapi di sebagian negara tak satu pun dari sepuluh surat salah alamat itu kembali - Wicarita
Pada 2012, Global Integrity, lembaga pengawas nonpemerintah, memberi Uganda nilai 99 dari 100 untuk mutu undang-undang antikorupsinya. Di atas kertas, tulis tiga penulis buku yang dibahas di sini, Uganda adalah negara antikorupsi terbaik di dunia. Mereka juga mencatat bahwa Uganda dinilai memiliki jurang terbesar antara hukum dan praktik, dan bahwa pada hari mereka tiba di Kampala untuk sebuah lokakarya, berita utama surat kabar melaporkan pemerintah Inggris menghentikan dukungan besar karena skandal korupsi.
Matt Andrews, Lant Pritchett, dan Michael Woolcock menulis Building State Capability: Evidence, Analysis, Action (Oxford University Press, 2017) dari pengalaman bertahun-tahun di Harvard Kennedy School dan Bank Dunia. Klaim mereka sengaja provokatif: strategi dominan untuk memperkuat negara, dari lembaga internasional maupun badan dalam negeri, terlalu sering menjadi bagian dari masalah. Strategi itu menghasilkan sistem administrasi yang tampak seperti negara modern, tetapi tidak, bahkan tidak mungkin, bekerja seperti negara modern. Jika demikian, apa sebenarnya yang diukur oleh angka 99?
Surat salah alamat dan kebijakan yang sama
Para penulis memulai dari percobaan yang dilakukan peneliti lain (Chong dkk. 2014). Konvensi Persatuan Pos Universal, yang ditandatangani 159 negara, mengatur satu kebijakan untuk surat internasional yang tidak dapat diantar: surat dikembalikan ke negara pengirim dalam tiga puluh hari. Peneliti mengirim sepuluh surat yang sengaja salah alamat ke tiap negara, lalu menghitung berapa yang kembali dalam sembilan puluh hari. Hasilnya berkisar dari nol sampai seratus persen. Finlandia, Norwegia, dan Uruguay mengembalikan semuanya. Di 25 dari 157 negara, tak satu surat pun kembali dalam sembilan puluh hari, termasuk Mesir, Fiji, Ghana, dan Honduras yang tergolong berpendapatan menengah.
Karena kebijakannya identik, selisih itu tidak bisa dijelaskan oleh mutu kebijakan. Yang berbeda adalah apakah kantor pos menjalankan apa yang sudah ditandatangani negaranya. Para penulis menyebut kemampuan itu kapabilitas negara (state capability). Dengan gabungan tiga indeks tata kelola, mereka menghitung bahwa dari 102 negara berkembang historis hanya delapan yang berkapabilitas kuat pada 2012, dan enam di antaranya negara atau kota-negara kecil. Sebanyak 36 dari 49 negara berkapabilitas lemah atau sangat lemah justru mengalami penurunan sejak 1996. Keadaan ini mereka namai kebuntuan besar (big stuck), atau jebakan kapabilitas (capability trap): negara tidak sanggup menjalankan tugasnya, dan mengulang cara yang sama tidak memperbaikinya.
Bentuk menggantikan fungsi
Mekanisme yang mereka ajukan disebut isomorphic mimicry, yaitu peniruan bentuk organisasi yang berhasil sehingga tampak mampu tanpa harus menjadi mampu. Istilahnya dipinjam dari biologi, tempat sejenis lalat menyerupai lebah, bahkan berdengung seperti lebah, tetapi tidak punya sengat, dan dari sosiolog organisasi DiMaggio dan Powell (1983). Menurut para penulis, peniruan ini mencampuradukkan bentuk dan fungsi: "tampak seperti" menggantikan "melakukan". Undang-undang ketenagakerjaan dihitung berhasil walau tidak pernah ditegakkan. Pelatihan dihitung berhasil walau praktik tak ada yang membaik. Dokumen anggaran yang indah dihitung walau tidak menentukan belanja. Gejalanya tidak khas negara berkembang atau sektor publik: perusahaan rintisan pun meniru perusahaan sukses agar meyakinkan penanam modal.
Mozambik menjadi contoh. Dalam penilaian pengelolaan keuangan publik berkerangka PEFA, sistemnya tergolong lebih kuat daripada hampir semua negara Afrika. Namun penilaian atas apa yang tertulis (de jure) memberi nilai B, sedangkan penilaian atas apa yang benar-benar terjadi (de facto) turun menjadi C. Pejabat kementerian teknis, menurut buku itu, menilai sistem baru tersebut ikut menjadi bagian dari masalah, karena menuntut kemampuan manajemen yang belum mereka miliki dan mencerminkan praktik internasional terbaik, sementara kenyataan politik dan organisasi setempat tidak tercermin. Di Kepulauan Solomon, donor ikut membiayai gedung pengadilan megah sebagai tanggapan atas perang saudara awal 2000-an. Gedung itu jarang dipakai, sementara sebuah kantor polisi tak jauh dari sana menumpuk ratusan perkara yang sebagian besar tidak membutuhkannya.
Sistem yang menilai tampilan
Pertanyaan berikutnya adalah mengapa organisasi memilih meniru. Para penulis menggeser pertanyaan dari organisasi ke ekosistemnya. Pertama, sistem publik sering tertutup terhadap hal baru, karena negara memegang monopoli: satu kepolisian, satu pemungut pajak, satu pengadilan tertinggi. Kedua, hal baru dinilai dari kesesuaiannya dengan agenda (agenda conformity), bukan dari peningkatan fungsi (enhanced functionality). Rantai kebijakan bergerak dari masukan ke kegiatan, keluaran, lalu hasil. Penilaian berbasis agenda berhenti di ujung dekat: apakah anggaran naik, prosedur diikuti, kegiatan diintensifkan. Ujung jauh, apakah hasil yang dituju tercapai, jarang ditanyakan. Salah satu siasatnya adalah mendefinisikan ketiadaan sebuah solusi sebagai masalah, sehingga mengadopsi solusi itu sudah berarti masalahnya selesai.
Sistem global yang mendorong "transplantasi praktik terbaik", dengan donor sebagai salah satu penyalurnya, membuat meniru masuk akal di setiap tingkat. Organisasi memperoleh legitimasi dari bentuk. Pemimpin mengamankan anggaran dengan mematuhi standar yang sesuai agenda. Pelaksana lini depan sulit berorientasi kinerja bila atasan tidak bisa menjelaskan tindakan mana yang menghasilkan kinerja. Bacaan Wicarita: setiap peran dalam rantai itu bertindak masuk akal bagi dirinya sendiri, dan jumlah dari semua kemasukakalan itu adalah jebakan.
Pritchett pernah ditugasi memeriksa laporan pemerintah di Indonesia tentang rumah tangga penerima beras bersubsidi, program yang disiapkan untuk meredam dampak krisis ekonomi besar. Pejabat di tiga tingkat meyakinkannya bahwa semua sesuai laporan. Di desa, sekitar lima belas menit cukup untuk melihat bahwa beras dibagi kepada jauh lebih banyak orang daripada daftar penerima. Ketika Pritchett bertanya mengapa semua pejabat tadi memberi jawaban seragam, salah satunya menjawab, dalam terjemahan Wicarita: "Anda dari Bank Dunia. Belum pernah ada dari kalian yang ingin tahu kebenarannya."
Beban yang datang terlalu cepat
Jebakan itu diperparah oleh premature load bearing, yaitu membebani struktur sebelum mampu menahan beban. Para penulis membayangkan jembatan dari papier-mâché: bisa tampak indah, tetapi runtuh begitu dilintasi lalu lintas berat. Negara miskin diminta menjalankan tugas yang di negara kaya dibangun bertahap. Pendapatan pemerintah per kapita Afghanistan pada 2006, termasuk bantuan, sekitar 105 dolar AS, sedangkan Amerika Serikat pada 1902 sudah memiliki 526 dolar dalam harga 2006, sekitar lima kali lipat.
Ada petunjuk bahwa beban berlebih memutus kaitan antara aturan dan praktik. Dalam perbandingan 63 negara, di negara yang menurut survei Doing Business membutuhkan lebih dari 300 hari untuk izin bangunan bila aturan diikuti, perusahaan sendiri melaporkan rata-rata 47 hari, lebih cepat daripada 58 hari di negara yang aturannya di bawah 200 hari. Tafsir yang dikutip buku (Hallward-Driemeier dan Pritchett 2015): begitu aturan melampaui kemampuan penegakan, waktu menurut hukum dan waktu sebenarnya tidak lagi saling terkait, dan hasil ditentukan transaksi demi transaksi.
Akibatnya terbentuk dua dunia paralel di dalam satu organisasi. Satu dihuni sedikit orang berpendidikan tinggi yang aktif bersama konsultan asing dan tahu cara memenuhi kotak-kotak donor. Satu lagi dihuni pegawai lainnya, terutama pelaksana lini depan yang berhadapan dengan tuntutan nyata warga. Pelaksana yang dicap kurang kapasitas makin menjauh, dan organisasi menjaga legitimasinya dengan menampilkan bentuk. Setiap kegagalan semacam ini menggerus kemungkinan perbaikan berikutnya, karena menebalkan sinisme di dalam maupun di luar organisasi.
Daya tahan tubuh organisasi
Para penulis menolak membaca gejala sebagai sebab: ban yang kempes belum tentu berlubang di bagian bawah. Patronase memang merusak banyak organisasi, tetapi organisasi yang lahir lewat transplantasi dan tak pernah harus membuktikan fungsinya ibarat tubuh tanpa sistem kekebalan. Pneumonia hanya penyebab terdekat. Tujuan bersama yang diperjuangkan lewat kinerja, tulis mereka, adalah sistem kekebalan organisasi.
Perbaikan standar pun kehilangan daya. Absensi 5 sampai 7 persen masih bisa ditekan lewat pembenahan manajemen. Namun studi di sektor kesehatan Rajasthan dan Karnataka, India, menemukan absensi tenaga kesehatan 40 sampai 70 persen, dan langkah seperti pembatasan cuti, pemantauan kehadiran biometrik, serta ancaman pemotongan gaji terbukti tidak berdampak atau malah berdampak sebaliknya. Salah satu judul makalahnya, "Band-aids on a corpse". Pemimpin pembaru terhalang dari atas, yang khawatir pembaruan membuat organisasi tampak kurang terkendali, dan dari bawah, yang tanpa ukuran fungsi memilih mematuhi prosedur.
Jalan keluar yang diusulkan berpangkal dari premis yang sama: kapabilitas tidak bisa diimpor, dan roda yang cocok harus ditemukan ulang oleh pemakainya. Tak ada kelihaian tanpa pergulatan, kata mereka (you cannot juggle without the struggle). Kapabilitas dipelajari seperti bahasa atau alat musik, lewat praktik berulang yang tidak bisa digantikan tiruan. Pendekatan mereka, problem-driven iterative adaptation (PDIA), berpijak pada empat prinsip: berfokus pada masalah spesifik yang dinominasikan pelaku lokal, bereksperimen berulang, membangun lingkungan otorisasi yang mendukung percobaan, dan melibatkan banyak pelaku. Dalam rumusan mereka, keberhasilan membangun institusi, bukan sebaliknya: institusi adalah pengerasan praktik yang sudah terbukti berhasil. Bacaan Wicarita: arti kapabilitas bergeser dari sesuatu yang dimiliki negara, seperti bagan organisasi, undang-undang, dan pelatihan, menjadi sesuatu yang dihasilkan lewat pergulatan atas masalah konkret.
Diagnosis yang masih perlu diuji
Buku ini perlu dibaca sebagai argumen, bukan putusan. Para penulis menyebut klaimnya provokatif, dan menyebut PDIA sebagai "kata kedua, bukan kata pertama atau terakhir" dalam perjalanan panjang. Mereka juga pengusul PDIA yang menyelenggarakan kursus daring dan berharap lahir gerakan sosial; ucapan terima kasih menyebut buku ini justru disusun setelah kursus. Bukti terdekat bagi strateginya, di Bab 6, adalah kajian 30 prakarsa reformasi sektor publik dari basis data Princeton yang sudah dinilai cukup berhasil, dalam studi Andrews (2015), salah seorang penulis buku ini. Kajian itu memperlihatkan bahwa keberhasilan cenderung bercirikan masalah yang dirasakan, percobaan berulang, dan banyak pelaku. Kajian itu tidak bisa menunjukkan bahwa prakarsa yang gagal gagal karena tidak memilikinya, dan para penulis mengakui pengodeannya amat sulit karena tiap kasus bercampur.
Ukuran di Bab 1 pun kasar. Gabungan tiga indeks tata kelola, menurut mereka sendiri, tidak menangkap perbedaan antarorganisasi dalam satu negara: India menempatkan pesawat di orbit Mars, sementara layanan kesehatannya timpang. Hitungan "waktu mencapai kapabilitas kuat" mereka sebut bukan ramalan. Terakhir, mekanisme peniruan bentuk di Bagian I diuraikan lewat argumen dan contoh pilihan penulis, seperti Uganda, Mozambik, dan Afghanistan. Contoh memperjelas mekanisme, tetapi tidak menunjukkan seberapa umum mekanismenya.
Nilai 99 dan pertanyaan di baliknya
Kembali ke Uganda. Nilai 99 itu tidak keliru, karena skor tersebut mengukur dengan benar sesuatu yang memang ada: mutu undang-undang. Yang berubah setelah membaca buku ini adalah pertanyaan tentang mengapa ukuran yang paling mudah diperoleh begitu sering dibaca sebagai bukti atas sesuatu yang jauh lebih sulit dicapai. Sistem yang memberi hadiah pada bentuk akan memperoleh bentuk yang makin sempurna, dan angka 99 adalah hadiah yang sampai ke tangan.
Surat salah alamat di awal pun berubah arti. Sepuluh surat itu tidak menguji kebijakan, sebab kebijakannya sama di mana-mana. Surat itu menguji apakah di sebuah kantor ada orang yang menganggapnya urusan mereka. Sebelum bertanya sebuah negara punya apa, ada pertanyaan lain yang sulit dijawab oleh skor mana pun: siapa yang sudah berjuang agar yang tertulis itu berjalan.
Rujukan
Andrews, Matt; Pritchett, Lant; Woolcock, Michael. 2017. Building State Capability: Evidence, Analysis, Action. Oxford: Oxford University Press (akses terbuka, CC BY-NC-ND 4.0). Bagian yang dirujuk (nomor halaman cetak): Pengantar (hlm. 1-5), Bab 1 (hlm. 9-28), Bab 2 (hlm. 29-52), Bab 3 (hlm. 53-76), awal Bab 4 (hlm. 77-78), Bab 6 (hlm. 121-138).
Chong, Alberto; dkk. 2014 (percobaan surat salah alamat); DiMaggio, Paul dan Powell, Walter. 1983; Hallward-Driemeier, Mary dan Pritchett, Lant. 2015; Thomas, Melissa. 2009 (pendapatan per kapita); Andrews, Matt. 2015 (kajian 30 kasus). (Semuanya dirujuk melalui buku, tidak dibaca langsung.)
Global Integrity (nilai undang-undang antikorupsi Uganda 2012) dan PEFA (penilaian Mozambik): dirujuk melalui buku.
