Rem baru tidak menjawab mengapa rem lama cepat habis.
Wicarita
Panen Milagros menumpuk di gudang. Tidak ada yang gagal panen. Yang berhenti adalah jalan menuju pasar, sebab satu-satunya bus desa rusak lagi.
Begitulah kisah "A Winding Road" dibuka dalam Capacity Development: A UNDP Primer, terbitan Capacity Development Group, UNDP, 2009. Kisah itu bersifat ilustratif, ditulis untuk membawa satu gagasan, dan gagasannya menjadi jelas karena ceritanya sangat biasa. Desa Milagros jauh dari kota. Seluruh warga bergantung pada satu bus untuk menempuh jarak jauh, sehingga setiap kali bus mogok, desa praktis terputus: tidak ada yang bisa berangkat ke sekolah atau kerja, dan pemasok tidak bisa mengirim barang. Banjir dan longsor di musim hujan memperparah keadaan. Milagros menuruni bukit menemui Geraldo, ketua kolektif tani, dan Geraldo menelepon komisaris distrik untuk mengajukan keluhan resmi serta meminta bus baru.
Yang datang adalah Antonio, penyelidik dari kantor transportasi di ibu kota. Perintah komisaris, menurut cerita itu, jelas: selagi seorang mekanik memeriksa bus di kota, Antonio mendokumentasikan keluhan warga untuk menunjukkan bahwa pemerintah tanggap. Sisanya berlangsung rapi. Sopir dilatih, laporan ditulis, warga menganggap urusan selesai. Beberapa bulan kemudian bus itu mogok lagi.
Mudah mencari siapa yang salah. Namun kisah ini menarik karena hampir semua tokohnya bertindak masuk akal sesuai posisinya, dan masalahnya tetap kembali. Itu mengundang pertanyaan yang lebih tajam: apa sebenarnya yang diperbaiki oleh perbaikan itu?
Keluhan yang dicatat untuk dilaporkan
Di lapangan desa, Antonio membuka pertemuan dengan pertanyaan umum: apa masalahnya? Warga langsung riuh. Milagros mengambil alih dengan cerita yang gamblang. Sopir bus, Luis, terlalu kencang di tikungan dan menginjak rem seakan rem itu tak bisa rusak. Suatu hari ada seekor kambing di atap bus, dan Luis membelok begitu keras sampai semua yakin kambing itu terlempar. Untung kambing gunung, kata Milagros, yang tahu cara menjaga keseimbangan. Kerumunan mengangguk, dan Antonio mencatat lima kata: sopir, tikungan, rem, kambing, keseimbangan.
Cerita yang hidup mengalahkan data yang membosankan. Kisah kambing mudah diingat dan mudah diulang, sehingga cepat menjadi diagnosis bersama. Padahal lima kata di buku catatan Antonio hampir seluruhnya tentang perilaku seorang manusia. Tidak ada kata jadwal servis atau suku cadang, tidak ada pertanyaan kapan terakhir kali bus diperiksa. Masalah yang berulang selama berbulan-bulan telah diterjemahkan menjadi watak seorang sopir.
Tujuan pertemuan itu juga ikut menentukan hasilnya. Antonio diutus membuktikan bahwa pemerintah tanggap, bukan mencari sebab. Daftar lima kata sudah cukup untuk tujuan itu.
Rem yang sama, sepuluh bulan kemudian
Sementara itu bus diperiksa di bengkel kota. Mekanik melapor bahwa bus dalam kondisi lumayan, hanya remnya aus, dan kampas bisa diganti hari itu juga. Antonio membalik berkas kasus dan bertanya: bukankah ini persis yang dikerjakan sepuluh bulan lalu? Mekanik menjawab bahwa bagaimanapun, rem harus diganti.
Jawaban itu benar dan tidak membantu. Berkas kasus menyimpan sesuatu yang lebih berharga daripada diagnosis hari itu, yaitu pola. Perbaikan yang sama dalam sepuluh bulan berarti sebabnya ada di tempat lain. Cerita tidak menyebutkan sebab itu, tetapi Antonio sendiri yang menemukan polanya, lalu membiarkannya lewat. Bengkel melayani kerusakan, sedangkan sejarah kerusakan tidak punya loket.
Seminar selesai, bus tetap mogok
Antonio menatap Luis, lalu teringat atasannya, komisaris distrik, yang pasti senang mendengar tak perlu ada uang keluar untuk bus baru. Muncullah gagasan: bagaimana kalau Luis mengikuti kursus tentang rem berteknologi tinggi yang baru beredar beberapa bulan, ditambah latihan mengendalikan kendaraan besar di jalan berliku? Luis tersinggung sebentar, sebab jalan itu sudah dikenalnya seumur hidup. Tetapi seminggu di ibu kota, di hotel dengan biaya ditanggung, bukan tawaran yang mudah ditolak. Luis menjadi peserta yang tekun, berteman dengan sopir dari provinsi lain, dan pulang membawa keterampilan baru. Antonio menulis laporan dengan bangga.
Keputusan kecil ini layak dibongkar karena tampak sempurna dari semua sisi. Pelatihan lebih murah daripada bus baru. Masalah yang dipindahkan ke dalam diri satu orang bisa "diperbaiki" tanpa menyentuh apa pun yang lain. Dan hasilnya bisa dilaporkan: ada yang hadir, ada yang lulus.
Primer itu sendiri menandai jebakannya di bagian evaluasi. Menurut primer, keberhasilan capacity development (pengembangan kapasitas) tidak boleh disempitkan menjadi bertambahnya sumber daya masukan, dan terasa menggoda untuk memusatkan perhatian pada dana yang dicairkan, jumlah lokakarya yang digelar, atau jumlah orang yang dilatih. Lampiran daftar periksanya lebih lugas. Pelatihan yang digelar, lokakarya yang selesai, dan survei yang rampung hanyalah activities (kegiatan), belum outputs (keluaran). Dengan ukuran kegiatan, kisah Antonio sukses. Dengan ukuran bus yang berjalan, tidak.
Mekanik yang pulang kampung
Beberapa bulan kemudian bus mogok lagi, dan kali ini ada yang berbeda. Paulina, mekanik muda lulusan institut teknik, sudah kembali tinggal di desa. Antonio langsung menghitung penghematan bila memakai tenaga lokal, lalu menelepon Paulina agar menunggu di bengkelnya.
Paulina menjawab bahwa memperbaiki rem bukan perkara sulit. Namun Paulina tidak mau mengerjakannya tiap beberapa bulan, karena warga berhak atas bus yang tidak sering rusak. Bus itu pun bus yang dulu dinaikinya waktu kecil. Antonio bertanya apakah sudah saatnya bus baru. "Mungkin," jawab Paulina. Bagaimana kalau dana belum ada? Menurut Paulina, lakukan seperti pada mobil sendiri: rawat. Pasang jadwal servis yang jelas, dan jangan menunggu sesuatu terjadi, sebab kalau menunggu, sesuatu selalu terjadi. Antonio mencoret bus baru? di catatannya dan menulis perawatan berkala!, lalu melingkarinya tiga kali.
Perhatikan bahwa Paulina tidak menolak bus baru. Perkiraannya malah bus itu sudah waktunya diganti. Yang ditolaknya adalah anggapan bahwa satu kali penggantian atau perbaikan, kapan pun dilakukan, sudah cukup. Bacaan Wicarita: bus baru tanpa jadwal servis hanya menunda tanggal kerusakan berikutnya. Pertanyaan pun bergeser dari siapa yang perlu dilatih menjadi siapa yang memegang jadwal.
Tiga kata kerja dalam satu definisi
Primer UNDP mendefinisikan capacity development sebagai proses ketika individu, organisasi, dan masyarakat memperoleh, memperkuat, dan memelihara capabilities (kapabilitas) untuk menetapkan dan mencapai tujuan pembangunan mereka sendiri dari waktu ke waktu. Terjemahan itu dari Wicarita. Kata kerja yang mudah dipamerkan ada dua. Memperoleh berarti bus baru, memperkuat berarti pelatihan. Memelihara tidak punya pita untuk digunting.
Seluruh kisah bus adalah tentang kata kerja ketiga, dan primer menyediakan alat bacanya di glosarium. Di sana capacity building didefinisikan sebagai proses yang hanya menopang tahap awal dan menganggap belum ada kapasitas sama sekali, sedangkan capacity retention adalah pemeliharaan kapasitas setelah dikembangkan dan diperkuat dalam organisasi yang sama. Putaran pertama Antonio berjalan seakan desa itu kosong: dalam cerita tidak tampak pertanyaan tentang apa yang sudah ada dan bagaimana merawatnya. Primer menyebut langkah itu assess capacity, dan satu tujuannya adalah mengenali capacity assets yang sudah dimiliki sebelum menambahkan yang baru.
Waktu, sumber daya yang paling mahal
Kesaksian dalam primer memberi skala lebih besar pada pola yang sama. Noura Hamladji, yang kala menulis menjabat Deputy Resident Representative UNDP Azerbaijan, mengenang masa kerjanya di Timor-Leste. Ketika negeri itu memilih merdeka pada 1999, negara dan organ utamanya hanya ada secara nominal, tanpa kerangka hukum, staf, kantor, atau peralatan. Dengan dukungan besar dari PBB dan komunitas internasional, kemajuan cepat dicapai: undang-undang penting disahkan, sistem dan proses dipasang, staf dilatih. Timor-Leste disebut sebagai keberhasilan pascakonflik.
Kekuatan lembaga-lembaga itu teruji mendadak pada 2006, ketika kekerasan pecah, rantai komando runtuh, dan warga mulai mencari penyelesaian di luar kerangka hukum. Menurut Hamladji, krisis itu membuktikan bahwa lembaga negara tetap rapuh walaupun dukungan internasional besar. Membangun lembaga menyangkut sistem dan proses, keterampilan dan pengetahuan, juga sikap dan perilaku, dan semuanya merupakan proses panjang yang mustahil rampung dalam enam tahun. Hamladji menambahkan satu risiko: kemenangan cepat yang berhasil dapat berujung pada penarikan dukungan secepat itu pula.
Bacaan Wicarita, laporan Antonio bekerja serupa. Laporan yang sukses menutup kasus, dan penutupan kasus menutup perhatian serta anggaran, padahal perawatan membutuhkan kebalikannya. Primer sendiri tidak memusuhi quick wins. Di bagian lain primer menyebutnya sprints, kemenangan cepat yang menjaga dukungan politik bagi investasi jangka panjang yang disebut marathons, dengan syarat penerima manfaat tetap terlibat. Hamladji merangkum pelajarannya dalam satu kalimat: "the most precious resource for capacity development is time" (sumber daya yang paling berharga bagi pengembangan kapasitas adalah waktu).
Cerita yang terlalu rapi
Perumpamaan punya kelemahan perumpamaan. Primer ini menyebut dirinya advocacy primer, dokumen pembelaan yang disusun UNDP untuk meyakinkan para praktisi, jadi contoh-contohnya lebih tepat dibaca sebagai argumen daripada temuan. Paulina datang tepat waktu, terlatih, dan mau menetap. Cerita berhenti ketika Antonio melingkari kata perawatan, sebelum pertanyaan yang sulit muncul. Siapa menanggung suku cadang dari bulan ke bulan? Siapa menagih jadwal itu ketika Antonio sudah pindah tugas? Apa yang terjadi bila sebuah anggaran harus dipangkas?
Ada satu detail yang mengusik. Antonio menyambut tenaga lokal sambil menghitung penghematan, dan hitungan biaya yang sama sebelumnya memilih seminar. Bacaan Wicarita: dorongan berhemat yang dulu mengubah rem menjadi urusan sopir bisa suatu hari mengubah jadwal servis menjadi pos pertama yang dipangkas. Daftar do and don't dalam primer memang mengingatkan agar keberlanjutan tidak dianggap terjadi sendiri karena harus direncanakan, dan bahwa hal yang tidak diukur lebih kecil kemungkinan terlaksana. Contoh negaranya, misalnya Botswana, yang menempatkan para ahli bantuan teknis pada pos tetap dan bertanggung jawab kepada pemerintah, menggambarkan rancangan, bukan hasil yang terukur.
Dengung mesin yang tak punya foto
Kembali ke gudang Milagros. Hasil panen itu baru sampai ke pasar bila bus berangkat pada hari yang sama setiap pekan, dan keberangkatan semacam itu hampir tak terdengar. Dalam bagian pengukuran, primer menggambarkan hasil capacity development yang berhasil sebagai "the whirr of efficient operations", dengung operasi yang berjalan lancar. Dengung seperti itu tidak muncul di laporan perjalanan dinas dan tidak punya foto serah terima.
Maka setelah sebuah perbaikan selesai, pertanyaan yang pantas diajukan bukan berapa orang sudah hadir di pelatihan, melainkan berapa bulan bus itu berjalan tanpa ada yang membicarakannya.
Rujukan
UNDP, Capacity Development Group, Bureau for Development Policy. 2009. Capacity Development: A UNDP Primer. New York: United Nations Development Programme. Penyunting: Kanni Wignaraja; disusun oleh Andie Davis dan Tsegaye Lemma. Bagian yang dirujuk (nomor halaman cetak): definisi dan pengantar (hlm. 3 dan 5), kisah "A Winding Road" (hlm. 40-42), "Quick Wins or Gradual Progress? For Timor-Leste, Both" oleh Noura Hamladji (hlm. 28), Langkah 5 evaluasi (hlm. 32), pengukuran (hlm. 33), "Sprints and Marathons" dan Botswana (hlm. 38-39), daftar do and don't (hlm. 31), daftar periksa keluaran (hlm. 50), dan glosarium (hlm. 54).
